近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于专责前进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下全称《意见》），具体了专责前进自然资源资产产权制度改革的时间表与路线图。自然资源资产产权制度是强化生态维护、增进生态文明建设的最重要基础性制度。《意见》的实施基于怎样的背景？自然资源资产产权制度改革的基本思路、原则和目标是什么？改革的任务表格又有哪些？自然资源部综合司负责同志回应展开了理解。

重大意义为生态文明建设夯实最重要基础性制度自然资源资产产权制度是强化生态维护、增进生态文明建设的最重要基础性制度，对完备社会主义市场经济体制、确保社会公平正义、建设美丽中国具备最重要意义。该负责人从中央拒绝、现实必须阐释了展开自然资源资产产权制度改革的必要性。实施《意见》是中央具体的一项最重要改革任务。

习近平总书记认为，要减缓完善自然资源资产产权制度，专责前进自然资源资产确权注册、自然生态空间用途管制改革。李克强总理特别强调，要积极开展完善国家自然资源资产管理体制试点，为生态文明建设获取有力制度确保。党的十八届三中全会明确提出，要完善自然资源资产产权制度。中央印发的《生态文明体制改革总体方案》明确提出，建构归属于明晰、权责具体、监管有效地的自然资源资产产权制度，着力解决问题自然资源所有者不做到、所有权边界模糊不清等问题。

中央全面深化改革委员会2018年工作要点对制订《意见》明确提出了明确要求。实施《意见》是解决问题自然资源资产管理引人注目问题的现实必须。预示我国经济社会发展，我国自然资源资产产权制度逐步创建，在增进自然资源节约集约利用和有效地维护方面充分发挥了大力起到。特别是在是党的十八大以来，按照中央部署，自然资源资产产权制度改革公里/小时前进。

在前进自然资源统一确权注册、完备自然资源资产有偿用于、完善自然资源生态空间用途管制和国土空间规划、强化自然资源维护修缮与节约集约利用等方面展开了积极探索，同时农村集体产权、林权等一批产权制度改革减缓前进，构成了一系列制度方案、标准规范和试点经验。但客观看，这些改革探寻专责协商还过于，系统性、整体性和协调性还过于，还不存在与经济社会发展和生态文明建设不相适应、不协商的一些引人注目问题。

该负责人坦言，引人注目问题主要展现出在资源资产底数不清、交叉相当严重，所有者不做到、权益不实施，权利体系不完备、权责不清晰，维护不严苛、监管力度过于、产权纠纷多发等。这些问题相当严重制约了自然资源资产的合理研发、高效利用、严苛维护和系统修缮。实施《意见》就是为了强化自然资源资产产权制度涉及改革的系统性、整体性和协调性，作好自然资源资产产权制度改革的顶层设计，既构建交会有数的各项产权涉及改革内容，又查漏革除并力求创意，解决问题上述引人注目问题，使产权制度在生态文明建设中充分发挥更为最重要的起到。

该负责人说道。基本思路减缓建构中国特色自然资源资产产权制度体系《意见》具体，到2020年，基本创建归属于明晰、权责具体、维护严苛、光阴流畅、监管有效地的自然资源资产产权制度。

如何保证改革不跑偏，此次改革的基本思路、原则和目标是什么？该负责人回应，自然资源资产产权制度改革的基本思路，是以完备自然资源资产产权体系为重点，以实施产权主体为关键，以调查监测和确权注册为基础，着力增进自然资源集约开发利用和生态维护修缮，强化监督管理，侧重改革创新，减缓建构系统完善、科学规范、运营高效的中国特色自然资源资产产权制度体系。这一基本思路，引人注目和增强了产权的两大关键要素权利体系和主体，引人注目和增强了产权的最重要基础性工作调查监测和确权注册，引人注目将产权制度跨越自然资源源头维护、过程节约和末端修缮的全过程。

改革要坚决哪些基本原则？该负责人从四个方面展开了理解。一是坚决维护优先、集约利用。这是坚决节约资源和保护环境的基本国策，秉持节约优先、维护优先、大自然完全恢复居多方针的必须，目的是充分发挥自然资源资产产权制度在增进经济、社会、生态效益最大化中的起到。

二是坚决市场配备、政府监管。这是充分发挥市场在资源配置中的决定性起到，更佳充分发挥政府起到的必须。通过市场与政府起到的有机融合，希望提高自然资源要素市场化配备水平，同时强化政府监管，增进自然资源权利人合理利用资源遵守涉及义务。三是坚决物权法定、公平维护。

这是全面落实依法治国基本方略，反映物权公平维护的拒绝。通过完备自然资源资产产权法律体系，公平维护各类自然资源资产产权主体的合法权益，以更佳充分发挥产权制度在生态文明建设中的鼓舞约束起到。四是坚决依法改革、试点先行。

这是基于改革牵涉到资源门类多、环节多、部门多、内容甚广、综合性、复杂性强劲的考量，也是坚决根本性改革于法有据、坚决顶层设计与基层探寻结合的拒绝。既充分发挥改革顶层设计的指导作用，又希望反对地方因地制宜、大胆探寻，为制度创意获取生动经验，构建二者有机融合、良性对话。

到2020年，基本创建归属于明晰、权责具体、维护严苛、光阴流畅、监管有效地的自然资源资产产权制度。对于这一目标，该负责人详尽展开了讲解。其中，归属于明晰是指各类自然资源资产产权主体区分确切、权属边界清晰。权责具体是指各类自然资源资产产权主体和用于主体的权利与责任明晰，并且要反映维护、利用和修缮的权责对等。

维护严苛是所指既要强化对自然资源资产产权的维护和救济，又要强化对自然资源资产开发利用和各类自然资源保护地的维护。光阴流畅是指通过完善自然资源资产的权利体系，完备权能和交易平台、交易规则、服务体系等，充分发挥市场在资源配置中的决定性起到，构建交易的流畅、安全性、高效。

监管有效地是指通过充分发挥多方面的监督起到，对自然资源资产产权、自然资源资产开发利用和维护修缮全过程展开及时、全面的监督管理。主要任务夯实九大任务保证改革落地起效《意见》具体了九项具体任务，如何做到这些任务要点，该负责人展开了详尽阐释。

完善自然资源资产产权体系。这是改革的重点。针对自然资源资产权利交叉重合、缺位遗漏及权能不完备等问题，《意见》明确提出推展自然资源资产所有权与使用权分离出来，减缓建构分类科学的自然资源资产产权体系，处置好自然资源资产所有权与使用权的关系，创意自然资源资产全民所有权和集体所有权的构建形式。

土地方面，实施总承包土地所有权、总承包权、经营权三权分置，积极开展经营权大股东、抵押，探寻宅基地所有权、资格权、使用权三权分置，减缓前进建设用地地上、地表和地下分别成立使用权，增进空间合理开发利用；矿产方面，探寻研究油气探采合一权利制度，强化探矿权、采矿权颁发与涉及规划的交会，依据有所不同矿种、有所不同勘查阶段地质工作规律，合理缩短探矿权有效期及沿袭、保有期限，根据矿产资源储量规模，分类原作采矿权有效期及沿袭期限，依法具体采矿权抵押权能，完备探矿权、采矿权与土地使用权交会机制；海洋方面，探寻海域使用权立体分层设权，减缓完备海域使用权转让、出让、抵押、租赁作价出资（大股东）等权能，建构无居民海岛产权体系，试点探寻无居民海岛使用权出让、租赁等权能；完备水域滩涂养殖权利体系，依法具体权能，容许光阴和抵押，理顺水域滩涂养殖的权利与海城使用权、土地总承包经营权，水源权与地下水、地热水、矿泉水采矿权的关系。具体自然资源资产产权主体。

这是改革的关键。针对自然资源资产产权主体规定不具体、所有者主体不做到、所有者权益不实施、因产权主体不明导致公地悲剧、收益分配机制不合理等问题，《意见》明确提出研究创建国务院自然资源主管部门行使全民所有自然资源资产所有权的资源表格和管理体制。

探寻创建委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权的资源表格和监督管理制度。完备全民所有自然资源资产收益管理制度，合理调整中央和地方收益分配比例和开支结构。前进农村集体所有的自然资源资产所有权确权，依法实施农村集体经济的组织尤其法人地位，具体农村集体所有自然资源资产由农村集体经济的组织代表集体行使所有权，强化对农村集体所有自然资源资产的管理和经营能力，农村集体经济的组织成员对自然资源资产拥有合法权益。确保自然人、法人和非法人的组织等各类市场主体依法公平用于自然资源资产、公开发表公平公正参予市场竞争，同等受到法律维护。

积极开展自然资源统一调查监测评价。这是改革的最重要基础性工作。长期以来，由于自然资源分部门管理、对各类自然资源的定义、分类、调查评价标准、周期有所不同等原因，造成部分自然资源底数不清，甚至交叉统计资料。

针对上述问题，《意见》明确提出三个统一，即统一自然资源分类标准、统一自然资源调查监测评价制度、统一组织实行全国自然资源调查。同时，创建两个制度、一个机制，即自然资源资产核算评价制度、自然资源动态监测制度、自然资源调查监测评价信息公布和分享机制。减缓自然资源统一确权注册。

这也是改革的最重要基础性工作。针对标准规范不统一、资源家底不明，资源主体不做到，边界模糊不清，权属不明的问题，《意见》明确提出要总结自然资源统一确权注册试点经验、完备确权注册办法和规则，重点前进国家公园等各类大自然保护地、重点国有林区、湿地、大江大河最重要生态空间确权注册工作，将全民所有自然资源资产所有权代表行使主体注册为国务院自然资源主管部门，逐步构建自然资源确权注册仅有覆盖面积，明晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体，界线各类自然资源资产所有权、使用权的边界，建立健全注册信息管理基础平台，提高公共服务能力和水平。增强自然资源整体维护。这是改革的最重要目标。

针对过去分部门管理造成的规划不协商、规划管控起到很弱、生态修缮与维护集中、生态维护补偿机制不完善等问题，《意见》明确提出要编成实行国土空间规划，划界并恪守生态维护红线、永久基本农田、城镇研发边界等控制线，建立健全国土空间用途管制制度、管理规范和技术标准，对国土空间实行统一管控，增强山水林田湖草整体维护。强化陆海专责，以海岸线为基础，专责编成海岸带研发维护规划，增强用途管制，除国家根本性战略项目外，全面暂停追加城外填海造地项目审核。

对生态功能最重要的公益性自然资源资产，减缓建构以国家公园为主体的大自然保护地体系。探寻创建政府主导、企业和社会参予、市场化运作、可持续的生态维护补偿机制，对遵守自然资源资产维护义务的权利主体给与合理补偿。完善大自然保护地内自然资源资产授权经营权等制度，建构以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系。

依法依规解决问题大自然保护地内的探矿权、采矿权、水源权、水域滩涂养殖捕鱼的权利、授权经营权等合理解散问题。增进自然资源资产集约开发利用。这也是改革的最重要目标。

针对自然资源资产价格构成机制不完善、市场配备资源的决定性起到无法充分发挥、部分自然资源资产有偿用于制度不完善、自然资源资产市场光阴不流畅等问题，《意见》明确提出既要通过完备价格构成机制不断扩大竞争性转让，充分发挥市场配备资源的决定性起到，又要通过总量和强度掌控，更佳充分发挥政府管控起到。了解前进全民所有自然资源资产有偿用于制度改革，减缓实施国有森林资源资产和草原资源资产有偿用于制度改革方案。

全面前进矿业权竞争性转让，调整与竞争性转让涉及的探矿权、采矿权审核方式。完善水资源资产产权制度，根据流域生态环境特征和经济社会发展市场需求确认合理的开发利用管控目标，着力转变拆分管理、全面研发的状况，实行对流域水资源、水能资源开发利用的统一监管。完备自然资源资产分等定级价格评估制度和资产审查制度。完备自然资源资产开发利用标准体系和产业管理制度政策，将自然资源资产开发利用水平和生态维护拒绝作为自由选择使用权人的最重要因素并划入转让合约。

专责前进自然资源资产交易平台和服务体系建设，增进自然资源资产光阴流畅、交易安全性、利用高效。推展自然生态空间系统修缮和合理补偿。

这某种程度是改革的最重要目标。针对生态修缮规划缺陷，修缮的系统性与综合性严重不足以及生态环境损害赔偿制度不完备等问题，《意见》明确提出编成实行国土空间生态修缮规划，建立健全山水林田湖草系统修缮和综合治理机制。坚决谁毁坏、谁补偿原则，建立健全依法建设闲置各类自然生态空间和压覆矿产的闲置补偿制度，严苛闲置条件，提升补偿标准。

实施和完备生态环境损害赔偿制度，由责任人分担修缮或赔偿金责任。对责任人灭失的，遵循属地管理原则，按照事权由各级政府的组织积极开展修缮工作。按照谁修缮、谁获益原则，通过彰显一定期限的自然资源资产使用权等产权决定，鼓舞社会投资主体专门从事生态维护修缮。完善自然资源资产监管体系。

这是改革的最重要构建途径。针对自然资源资产产权监管制度不完备、自然资源资产管理考核评价体系缺陷、社会监督起到严重不足等问题，《意见》明确提出要充分发挥人大、行政、司法、审核和社会监督起到，创意管理方式方法，构成监管合力。

强化自然资源专员公署机构对国有自然资源资产的监督，国务院自然资源主管部门按照拒绝定期向国务院报告国有自然资源资产报告。各级政府按拒绝向本级人大常委会报告国有自然资源资产情况，拒绝接受权力机关监督。创建科学合理的自然资源资产管理考核评价体系，积极开展领导干部自然资源资产卸任审核，实施完备党政领导干部自然资源资产伤害责任追究责任制度。

完备自然资源资产产权信息公开发表制度，增强社会监督。创建自然资源行政执法与行政检察交会平台。完备自然资源资产专员公署执法人员体制，严肃查处自然资源资产产权领域根本性违法案件。

完备自然资源资产产权法律体系。这是改革的最重要确保。

针对当前自然资源资产法律体系不完备，产权纠纷解决问题机制协商过于，无法符合经济社会发展、生态文明建设与依法治国的必须等问题，《意见》明确提出全面清扫牵涉到自然资源资产产权制度的法律法规，对有利于生态文明建设和自然资源资产产权保护的规定明确提出明确废除、修改意见，根据自然资源资产产权制度改革进程，前进各门类自然资源资产法律法规的立改废释。建立健全协商、调停、仲裁、行政判决、行政复议和诉讼等有机交会、互相协商、多元化的自然资源资产产权纠纷解决问题机制。全面落实公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼等法律制度，建构自然资源资产产权民事、行政、刑事案件协同审判机制。

这位负责人回应，下一步，自然资源部将创建实行《意见》的工作机制，贯彻推展改革任务的落地实行。

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